基础设施领域十大投融资模式解析

当前及今后一段时间，我国经济面临的风险、挑战和困难是多方面的，既要应对疫情防控、世界经济增速放缓、通胀高企、地区冲突等外部复杂环境，也要解决国内需求不振，信心不足等内在问题。扩大基建投资成为拉动经济增长的重要抓手。

一方面，大量基建项目被提上日程，年度政府工作报告提出，要积极扩大有效投资，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。三季度中央政治局会议再次强调要“确保今年底明年初持续有项目形成实物工作量，将经济运行稳定在合理区间”。另一方面，各地政府财力捉襟见肘，资金不足导致项目迟迟无法推动，项目投融资已成为项目能否成功落地的必要因素。

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申请中央预算内资金

中央预算内投资，是由国家发展改革委负责管理和安排的中央财政性投资资金。国家发展改革委通过一个个专项，以年度投资计划的形式下达，由财政部下达投资预算并通过集中支付的方式进行支付。

中央预算内资金主要用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。主要的资金安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。

申请中央预算内资金，需根据有关专项规划和区域规划，依托国家重大建设项目库，做好投资项目储备，编制三年滚动投资计划，加快推进项目前期工作。

中央预算内资金主要支持的领域有以下九大领域：

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专项债

专项债券，是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。

发行专项债，需完善项目前期手续，由县级以上发改部门通过国家重大项目库、地方债务信息管理系统录入项目信息，推送至市、省相关部门。省发改委对重大项目库初步审核，对审核通过的项目推送至国家发改委，国家发改委审核通过后形成项目储备清单。然后由项目单位编制“一案两书”，报省财政厅评审，评审通过后，由省财政厅统一发行。

专项债项目需满足收益与融资自求平衡，项目的收益需不低于专项债本息之和的1.1倍。

专项债支持的领域：

（1）交通基础设施。铁路；收费公路；机场（不含通用机场）；水运；城市轨道交通；城市停车场。

（2）能源。天然气管网和储气设施；城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）。

（3）农林水利。农业；水利；林业。

（4）生态。环保、城镇污水、垃圾处理。

（5）社会事业。卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）；教育（学前教育和职业教育）；养老；文化旅游；其他社会事业。

（6）城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）。

（7）市政和产业园区基础设施。市政基础设施，包括供水、供热、供气、地下管廊；产业园区基础设施。

（8）国家重大战略项目。京津冀协同发展；长江经济带发展；“一带一路”建设；粤港澳大湾区建设；长三角一体化发展；推进海南全面深化改革开放；黄河流域生态保护和高质量发展。

（9）保障性安居工程。城镇老旧小区改造；保障性租赁住房；棚户区改造，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。

（10）新能源；

（11）新基建。

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PPP模式

PPP模式，即政府和社会资本合作，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。主要实现形式包括投资建设—运营—移交（BOT）、投资建设—拥有—运营—移交（BOOT）、投资建设—拥有—运营（BOO）、管理合同（MC）、委托运营（O&M）、转移—运营—转移（TOT）、重构—运营—转移（ROT）等。

PPP项目的运作模式如下图所示：

PPP项目需要重点关注以下四点：①本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线；②需建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制，项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例需不低于30%；③本级政府实际控制的国有企业（上市公司除外）不得作为本级PPP项目的社会资本方；④合作运营期限原则上在10年以上。

PPP模式适用领域包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。根据财金【2022】119号文，属于公共服务领域的PPP项目需具备以下特征：需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容。

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特许经营模式

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

特许经营的方式包括：①BOT/ROT模式、②BOOT、ROOT模式、③BTO、RTO模式、④国家规定的其他⽅式。

特许经营主要适用范围为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。

特许经营项目的操作流程图如下图所示：

特许经营项目重点关注以下三点：①由县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施主体，项目实施方案需报县级以上人民政府审定；②应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者；③采取可行性缺口补助的项目，按照规定，需开展财政承受能力论证，纳入政府中期财政规划，未纳入的不予安排预算；④建立与支出责任相挂钩的绩效考核机制，弱化政府的固定支出责任。

特许经营项目融资方式：包括银行贷款融资，政策性银行信贷支持，项目预期收益权质押贷款，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式，还包括结构化融资如发行项目收益票据和资产支持票据等。

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股权合作+EPC

股权合作+EPC模式，又称“投资人+EPC”模式，主要是地方政府授权地方国企作为项目实施主体 ，实施主体通过公开招标形式选择社会资本方（通常可以实现两标并一标，即选定的社会投资人可直接作为项目EPC总承包方），由实施主体与选定的社会投资人成立项目公司，由项目公司具体负责项目投融资、EPC建设及运营等全部工作，并以项目开发运营收益、区域增量财政收入（包括土地出让收入、税收等）等作为投资回报来源。项目资金要求封闭运作、自负盈亏、自求平衡、滚动开发。

投资人+EPC的模式图如下图所示：

投资人+EPC模式的实质是国企项目的股权融资行为，项目合规的核心点是按照企业投资项目认定，进行核准或备案制，从而规避了政府投资项目不得要求施工单位垫资施工，不得违规融资的限制。在“投资人+EPC”模式下，按照谁投资、谁受益的原则，项目形成的资产归项目公司所有，投资人持有项目公司的股权，股权对应项目公司的资产应视为投资人所有。

投资人+EPC项目包装需遵循肥瘦搭配、自求平衡的原则，项目需具有一定的收益。片区开发类的投资人+EPC项目，涉及政府将新增财政收入或土地出让金用于支付平台公司返补项目公司的，一般要建立片区发展专项资金管理办法，纳入“片区发展基金”，用于区域范围内的投资建设。

适用范围：城镇化建设、工业园区开发、乡村振兴、农业资源开发、市政基础设施建设、文旅综合体、城中村改造、老旧街区提档升级改造等方面，尤其以综合性的片区开发居多。

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REITs

REITs即不动产投资信托基金，是一种通过发行收益凭证汇集投资者的资金，将不动产交由专业投资机构经营管理，并将投资收益及时分配给投资者的一种投资基金。REITs成为独立于股票、债券的一种新型金融工具产品并在特定领域得以发展。本质上，REITs是存量基础设施项目以公开募集基金的形式进行融资的金融工具，是成熟基础设施项目的资产证券化。

REITs的结构图如下图所示：

REITs底层资产类型广泛，但须产生长期、稳定的现金流作为主要收益来源。

REITs的底层资产要求：项目权属清晰，PPP项目应依法依规履行政府和社会资本管理相关规定，收入来源以使用者付费为主；原始权益人依法直接或间接享有完全所有权或收益权不存在经济或法律纠纷；经营3年以上，已产生持续、稳定的现金流；现金流来源具备较高分散度，且主要由市场化运营产生，不依赖第三方补贴等非经常性收入。

REITs试点领域：交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房等领域。

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融资租赁

融资租赁是国际上最普遍、最基本的非银行金融形式，指出租人根据承租人的请求，与第三方（供货商）订立供货合同，根据此合同，出租人出资向供货商购买承租人选定的设备；同时，出租人与承租人订立一项租赁合同，将设备出租给承租人，并向承租人收取一定的租金。

基础设施融资租赁，指以基础设施项目建设中涉及的设备或项目本身为对象的融资租赁形式，简称 BLT（建设-租赁-转让）模式。即融资租赁公司作为投资者投资建设项目，在建设完成后租赁给承租人经营，承租人每年支付租金给融资租赁公司，租赁期结束后，整个项目归承租人所有。

基础设施融资租赁主要分为直接租赁和回购租赁。直接租赁，针对的是未来形成的资产，融资租赁公司通过筹措资金直接建造承租人所需要的基础设施，承租人按期支付给融资租赁公司相当于租金的回报；回租赁，针对的是存量资产，资产所有权人将自己拥有设施的所有权转让给租赁公司取得现金，然后以回租的形式租回使用，按期支付给出租人租金。

运作流程：建设单位发起“施工总承包+BLT”招标公告，招标文件中明确同意施工总承包单位和融资租赁单位组成联合体竞标。联合体中标后，建设单位、施工总承包单位、融资租赁公司分别签订《施工总承包协议》、《融资租赁协议》、《三方转让协议》，确定租赁关系、租金及后期产权转移等具体内容。项目建设完成后进入租赁期，由建设单位向融资租赁公司还本付息。租赁期结束后，建设单位将租赁资产的所有权按约定价款回购。

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城投公司债券

地方政府投融资平台按照法定程序发行公司债券，并在约定的期限内偿付本息，发行上市场所为上海和深圳证券交易所，由交易所对公司债券的发行进行受理及审核，证监会负责履行发行注册程序。公司债券具有低融资成本、高融资效率、多样化发行方式、资金募集使用途径较灵活等特点。

适用范围：目前城投公司发行公司债券有两个核心要点：一是不在银保监会投融资平台名单内；二是满足“单50%”指标即来源于地方政府的收入占比小于50%。对于地方政府投融资平台，适合其发行的公司债券品种有绿色债券、乡村振兴公司债和项目收益专项债等。

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政府引导基金

政府投资引导基金是指由政府部门作为发起人，利用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等财政性资金的杠杆放大作用，吸引社会资本而成立的政策性基金，其主要用以支持创新创业、扶持中小企业发展、支持企业转型升级等目标，具有产业引导、市场化股权投资运作、FOF结构、委托管理、注重让利等特征，对吸引社会资本、支持创业投资和重点产业孵化具有重要的引导作用。

政府引导基金设立的架构图如下图所示：

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银行贷款

商业银行贷款在基建领域分为流动性贷款和项目贷款。项目贷款的还款来源有项目自身的现金流和融资主体的现金流，项目贷款是贷款人以工程项目未来预期所产生的现金流向商业银行申请融资，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。

开发性、政策性银行贷款，主要是由政策性银行向特定领域建设发放的贷款，如国家开发银行为满足企业承担国家重点建设项目的资金需要提供贷款。政策性银行贷款主要用于支持交通、能源、水利、冷链物流、职业教育、市政和产业园区设施、保障性安居工程、新基建等领域重大项目建设。具有贷款周期长、利率低等特点。